2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》。

最后一点非常重要，它初步表明，法律人必须持有一种特殊的观念：以法律的判断取代自身的偏好。如果将这种特殊的心理状态称作法律（人）思维，那么是否存在法律人思维，是否存在某种关于法律的独特观念，就成为是否存在法律事业、是否认真对待法律的核心检验标准。

然而，语义完备性的主张仍有困难：在刚才的讨论中，直接适用道德与直接适用应然法并无实质差别，但这会引发关于个人偏好的联想，也会导致是否还是法律人的质疑。第一，法律或实在法是有时空性的。所以，法律人的独特性并不在于思维，当然也不存在独特的法律人思维，因为思维一定是普遍的。所以，即使是对法律的超越，也是运用漏洞填补等法律方法的结果，而非无限度地直接进行后果考量。但该观念毕竟是看不见、摸不着的心理状态，必须以某种方式获得呈现，以供同行和他人来作检验。

所谓空间性是说：特定实在法基本上只在本政治实体之内发挥作用，所以实在法一定是本国实在法的简称。尽管对他人行动的判断是由貌似独立的法律人作出，但该判断本身并不属于法律人，而是属于法律或实在法体系的，所以法律人的判断必须得是法律的判断。[12]该次决议虽未冠以授权之名，但彭真在报告中明确向大会提出，可否由全国人民代表大会授权常务委员会……加以修改，作为草案公布试行……[13]由此可见，大会所作决定在实质上就是授权。

五、授权制定法律的制度构造既然已明确了授权依据与界限，那么应如何在此基础上定位全国人大授权其常委会制定法律制度的功能，并建构其制度形态呢？（一）制度功能：民主性与效能性的再平衡作为一种由实践催生的立法模式，授权制定法律显然具有迫切的现实需求，但在更深层次上，其仍是为了处理全国人大立法效能紧张这一结构问题而产生的。[34]客观主义的兜底职权观承认全国人大职权具有某种兜底性与开放性，但坚持必须依据宪法规范来论证兜底职权的内涵。一种观点认为全国人大可以制定所有法律，其常委会只能制定基本法律以外的法律。对常委会立法权的强化，不应当也没有必要削弱全国人大立法权。

（四）小结既有的七次实践分布于不同的历史时期，大概对应了三种不同的脉络，在授权背景、依据、方式与内容等方面既有共性，也有差异。全国人大在历史上有过三种脉络的授权先例，但存在规范依据不明确与授权形态不一致等问题。

当然，对基本原则做核心政治决定式的理解也不免带有内涵上的含混性。但这未必成立，因为1954年前后，条例被认为是规范一般规范的文件，区别于常委会本就能制定的法令。但这种回答的意义极其有限。2.全国人大兜底职权条款不宜作为独立的规范基础如果立法权不能独立成为授权的依据，那么作为人大四权的所谓重大事项决定权是否可以？重大事项决定权只是一种理论概括，[32]讨论宪法依据必须回溯至第62条等相关规范。

[60]可以说，试验型授权是在做出核心政治决定的同时，将争议问题交由试行解决，从而延迟了部分决断。此次授权与前几次授权不同，在授权决定中明确了授权依据：其中援引的宪法第31条、第62条第14项清晰地表明此项权力为全国人大所有，凸显了授权的必要性。宪法第67条第3项规定，在大会闭会期间，全国人大常委会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，这当然包含了基本法律。事实上，由于授权涉及对宪法已配置职权的调整，除非能找到实体性的宪法依据，否则即便以第62条第16项也难以完成这一论证。

诉诸该条款可能的好处是，其可以实质性地为授权提供依据，即授权之权可被纳入第16项规定的应当由最高国家权力机关行使的其他职权的范围。（二）制度形态：试验型授权与执行型授权虽然授权制定法律可以增加制度灵活性，具有平衡民主性与效能性的功能，但其具体制度形态仍然需要审慎建构。

既有以基本法律为中心的立法权限研究已十分成熟，[53]但对实践中全国人大基本法律制定权演变为非常态性职权，[54]全国人大常委会通过程序性机制扩展立法权力，[55]以及基本法律修改权扩张[56]等问题的回应相对有限。虽然名义上是授权，但大会也作出了部分核心政治决定，具体表现为原则通过或者原则批准法律草案。

（二）授权制定法律的宪法规范基础宪制结构只是授权得以发生的事实基础，授权制定法律若想获得规范上的证成，还必须有宪法依据。这表明了宪法对全国人大授权其常委会的立场：界限暂且不论，但授权本身是可容许的。[49]全国人大常委会被赋予立法权虽然也与其民主正当性有关，但在相当意义上是基于效能方面的考虑，其所具备的经常开会、繁重工作的功能优势不能替代对民主正当性的考量。1.基本原则作为核心政治决定宪法第67条中的基本原则至少可能指涉两种意义上的原则——规范论意义的原则与价值论意义的原则。从授权决定的内容上看，授权只是更体系性的决定中的一部分。这为分析这一制度的构成与存在的问题，并最终实现制度完善提供了可能的方向。

[24] 苏（俄）1918年宪法与1924年宪法规定过设置多层最高国家权力机关的体制，1936年宪法规定了最高苏维埃的最高国家权力机关地位，但没有明确其主席团的宪法地位。而价值论意义的原则可能在规范论上并非原则，而是规则，但其具有价值论上的重要性，属于立法机关通过民主进程作出的重要政治决定。

[54] 参见林彦：《全国人民代表大会：制度稳定型机关》，《中外法学》2023年第2期，第635页。就此而言，基于基本法律的立法权配置在两机关之间只形成了相对的保留结构。

由此，宪法第62条与第67条通过复杂的规则体系建构的立法权配置的核心就相对清晰了，即全国人大基于民主性的考量，必须保留对核心政治决定的决策权。在现行宪法下，概括型授权逾越了授权界限，不应再被采纳。

又比如，2012年全国人大常委会曾经授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定，其依据同样为宪法第89条第18项。1987年授权时，涉及的村委会组织法被认为是基本法律，[21]关乎1982年宪法下全国人大的基本法律制定权。 摘要: 2023年《立法法》修改新增规定，全国人大可以授权全国人大常委会制定相关法律。授权可以突破相对保留，即涉基本法律事项可以授权。

这体现了两机关在立法职权上的联动，是全国人大常委会协助全国人大立法的形态。而在晚近的立法实践中，全国人大及其常委会也在立法中发展出功能上相当的概念，尝试在规范体系中区分出核心政治决定与一般规定。

[13] 彭真：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会的工作报告》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第497页。[39]以此为对照，不难得出宪法第67条第22项完全可以为全国人大授权其常委会提供规范基础的结论。

这里的基本方针政策即是核心政治决定的一种规范表达。[20] 参见王晨：《关于〈全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2期，第285页。

应为常委会的修改、颁布、试行设置一定的规范框架，以控制其后续立法行为。[51]又比如，2020年《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》的六项具体决定中有五项都在实质性地作出政治决定，授权全国人大常委会制定法律可以说只是核心政治决定的执行性举措。[15] 杨尚昆：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第518页。在最高国家权力机关下设置常设机关是我国宪法体制的特色。

参见李少文：《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第2期，第58页。比如1985年，《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定（草案）的说明》指出，全国人大授权国务院制定相关规定的依据在于宪法第89条第18项规定的全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授权的其他职权，[36]即国务院的兜底职权条款。

4.在方式方面，1955年与1959年两次授权将立法权以概括方式授出，全国人大常委会制定、修改法律时无需再由全国人大具体授权，而其余五次授权则为具体的个别授权。参见韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第384-385页。

但这只是两机关权限划分的一部分，而非全景只有建立了现代化产业体系, 高质量发展才能真正实现。

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